Europese Beweging:
EU-Poort 3 december 2009: mensenrechten

De tweede EU-poort die de EBN organiseerde, ging over Europa en de mensenrechten. De viering van zestig jaar Raad van Europa, twintig jaar Val van het IJzeren Gordijn en de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vormden een goede aanleiding om dit thema te kiezen. Het thema werd ingeleid door prof. Erik Jurgens en prof. Rick Lawson.

Jurgens benadrukt het belang van de Raad van Europa– die twintig lidstaten meer telt dan de Europese Unie. Lawson wijst erop dat de mensenrechten voor de (lidstaten van de) EU zelf steeds belangrijker zijn geworden.

De heer Jurgens is jarenlang lid geweest van de parlementaire vergadering van de Raad van Europa en heeft als lid van de Eerste Kamer het verzet aangevoerd tegen de oprichting van een EU-grondrechtenagentschap in Wenen. Europa is voor hem het Europa van 48 staten. Daarvan zijn er 47 lid van de Raad van Europa – alleen Wit-Rusland niet. Op basis van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) kunnen burgers van Brest tot Wladiwostok een klacht indienen tegen schendingen van mensenrechten door de lidstaten. De vonnissen van het Hof in Straatsburg worden door de lidstaten voor het grootste deel ook uitgevoerd. Maar waar nodig, zit (de juridische commissie van) de parlementaire vergadering er bovenop (en achterheen). Bij bezoeken ter plaatse – bijvoorbeeld in Rusland, waar in gevangenissen vaak zestien mensen in een cel voor vier zitten – kreeg Jurgens als rapporteur in de regel steun van het parlement van het betrokken land. In hardnekkige kwesties is ook de vergadering van (plaatselijke) EU-ambassadeurs van belang.

Het Hof heeft een grote achterstand in het nemen van beslissingen. In een protocol is een eenvoudiger behandelingswijze vastgelegd. Dat protocol is door 46 lidstaten ondertekend, maar niet door Rusland. De 46 lidstaten kunnen de eenvoudiger procedure nu laten toepassen in de zaken die henzelf betreffen.

Drie jaar geleden speelde de discussie over het EU-grondrechtenagentschap. Waartoe zou zo’n agentschap kunnen dienen, als alle lidstaten in staat zijn de zaken in eigen land goed te regelen? Schendingen bij de implementatie van EU-richtlijnen betreffen immers tekortkomingen in het nationale recht, en vallen daarmee onder het EVRM en het Hof in Straatsburg. De middelen voor het EU-grondrechtenagentschap zouden beter kunnen worden ingezet ten behoeve van het EVRM. De discussie in de Eerste Kamer liep hoog op; de minister zou moeten tegenstemmen. Maar er werd een truc uitgehaald: er kwam geen verordening, maar een verklaring (die niet aan parlementaire goedkeuring zijn onderworpen). Dergelijke trucs ondermijnen de rol die nationale parlementen moeten spelen in de Europese besluitvorming.

Door het Verdrag van Lissabon zal de EU gaan toetreden tot het EVRM. Jurgens juicht dat toe. Het EU-recht wordt daarmee onderworpen aan het EVRM. Maar de EU en haar lidstaten moeten ophouden om trucjes uit te halen. En we moeten goed beseffen: Europa is meer dan de EU alleen.

De tweede inleider, de heer Lawson, is hoogleraar Rechten van de mens in Leiden. Voor NRC-Handelsblad van die avond heeft hij al de kern van zijn verhaal in 128 woorden samengevat. Het verhaal begint in Polen, bij de gedetineerde Orchowski, die voortdurend van gevangenis naar gevangenis, en van cel naar cel wordt overgebracht. Alleen al in de gevangenis van Warschau was Orchowski in 39 verschillende cellen gehuisvest. Door deze frequente overplaatsingen proberen de Poolse autoriteiten de druk op de overvolle gevangenissen te spreiden. Maar de overheid had niet bijgehouden in welke cellen de gedetineerde had gezeten. Volgens de Poolse wet heeft elke gevangene recht op 3m² ruimte. In feite had Orchowski niet meer dan 2m². Daar komt bij dat 23 uur per dag op cel moeten worden doorgebracht, en dat douchen maar een keer in de week mogelijk is. Op grond hiervan stelde het Hof in Straatsburg in oktober jl. vast dat hier sprake is van een schending van art. 3 van de Conventie. Inmiddels zijn er 160 vergelijkbare klachten vanuit Polen ingediend.

Het slechte beheer van het Poolse gevangeniswezen roept ook voor andere EU-lidstaten – waaronder Nederland – vragen op. Er bestaat nu een Europees aanhoudingsbevel. Moeten we willen meewerken aan de overdracht van een gevangene aan Polen, nu wij de omstandigheden van de detentie aldaar kennen? Lawson spreekt hier van een tijdbom onder het Europese recht. Dat recht is immers gebaseerd op vertrouwen op onafhankelijke rechtspraak en op een zekere kwaliteit van de detentie. Dat vertrouwen blijkt echter niet altijd gewettigd.

Griekenland biedt een ander voorbeeld. Dit land plaatst het Nederlandse asielbeleid voor grote dilemma’s. Griekenland wijst namelijk alle asielverzoeken af en zorgt niet voor opvang. Maar om forum shopping tegen te gaan, geldt de regel dat het land waar je de EU binnenkomt, het asielverzoek moet behandelen en afhandelen. Als asielzoekers vanuit Griekenland doorreizen naar Nederland, moet ons land deze mensen dan weer terugsturen?

Nog een voorbeeld. In Tsjechië toetst men de asielverhalen van mensen die aangeven vanwege hun homosexuele geaardheid Iran te zijn ontvlucht door hun fysieke reacties bij het kijken naar pornofilms te registreren. Dit alles geeft aan dat de bescherming van de mensenrechten ook voor de EU-27 nog een actueel probleem is.

Lawson onderscheidt drie perioden in de geschiedenis van de mensenrechten. Tot de tweede wereldoorlog zijn de nationale soevereiniteit en de niet-inmenging in interne aangelegenheden dominant.

Met de stichting van de Raad van Europa breekt een nieuw tijdperk aan, van collective enforcement : gezamenlijk handhaven van mensenrechten. Dat is niet alleen een kwestie van fatsoen, maar wordt ook ingegeven door de lessen uit dictatoriale verledens.

Er opent zich nu een derde periode die gekenmerkt wordt door interdependentie . De EU vormt één ruimte, niet alleen economisch, maar ook voor het recht. Dat schept een andere psychologie. Eigenbelang komt voorop te staan. Wij krijgen een probleem als er elders in de EU – in Polen, Griekenland of waar dan ook – problemen met de rechtsstaat zijn. Lidstaten gaan elkaar de maat nemen. Binnen de EU is wederzijds vertrouwen essentieel. Via mechanismen van toezicht, monitoring en evaluatie zal dat uiteindelijk ook leiden tot harmonisatie van beleid van de lidstaten.

Jurgens en Van der Linden hebben zich destijds verzet tegen een mensenrechtenprofiel van de EU. Eigenlijk pleitten ze daarmee voor een EU die zich beperkt tot ‘boter, kaas en eieren’. In dat verband heeft Lawson goed nieuws en slecht nieuws. Het goede nieuws is dat de EU eisen stelt aan de rechtspraak van landen als Kroatië en Turkije. Het slechte nieuws is dat programma’s voor verbetering van de rechtspraak worden gefinancierd door de EU. Dat heeft geleid tot een motie van treurnis van de Raad van Europa. Maar mensenrechten zijn echt meer dan een kwestie van imago; zij vormen ook binnen de EU een reëel probleem.

Jurgens vindt dat Lawson goede argumenten heeft aangevoerd om een rol voor de EU op dit terrein te bepleiten. Zijn probleem is dat dit soort argumenten in 2007, bij de besluitvorming over het EU-grondrechtenagentschap, nooit is gebruikt. Hij onderschrijft dat je de EU goed kunt gebruiken om druk uit te oefenen. Maar het is belangrijk om niet de indruk te wekken dat de overige 20 lidstaten van de Raad van Europa er niet toe doen. Als de EU een goede aanvulling biedt op de Raad van Europa, dan is dat prima.

Johannes Landman – onder meer voormalig PV van Nederland bij de Raad van Europa – wijst erop dat ook het comité van ministers van de Raad van Europa druk uitoefent op een goede naleving van de vonnissen van het Hof van Straatsburg. Dat heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat Turkije meer dan 1 miljoen euro heeft moeten betalen in een Cyprus-zaak. Het benadrukken van de interdependentie binnen de EU op dit terrein is vorm hem een eye opener . De Raad van Europa beschikt over opmerkelijke instrumenten, maar over weinig geld; de EU beschikt over veel geld, maar de instrumenten werken niet goed. Daarom is een werkverdeling mogelijk en gewenst.

Lawson wijst erop dat op het terrein van mensen rechten binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de Raad van Europa kennelijk geen groot belang wordt gehecht. Daarvoor zijn 2 fte ingeruimd, terwijl voor bevordering van mensenrechten in VN-verband 14 fte zijn gereserveerd. De uitdaging is om de Raad van Europa prominenter op de agenda te plaatsen. Daar kan de organisatie pook zelf het nodige aan doen, door meer actuele informatie ter beschikking te stellen (bijvoorbeeld via de website) en daarmee het politieke en maatschappelijke debat beter te voeden.

Harry Hummel – lang verbonden aan Amnesty International – wijst erop dat de druk van de Eerste Kamer heeft geleid tot beperking van het mandaat van het grondrechtenagentschap. Daarmee zijn veel problemen buiten het bereik van het agentschap gebleven. Interessant is overigens dat het agentschap zich met de eerste studie – over homofobie in de EU, met de nodige aandacht voor de Baltische landen en Polen – buiten de strikte grenzen van dat mandaat heeft bewogen. Het Weense agentschap wil graag samenwerken met Straatsburg en daarbij de beschikbare middelen inzetten; de Raad van Europa reageert daar erg defensief op.

Lawson benadrukt dat het EU-grondrechtenagentschap zich niet richt op individuele rechtsbescherming, maar een eigen specialisatie in empirisch onderzoek ontwikkelt. Met het Verdrag van Lissabon mag van de EU een actieve bescherming van mensenrechten worden verwacht. De Europese Commissie zal beleid moeten gaan ontwikkelen. Dat zal ook gaan leiden tot een inbreukprocedure tegen bijv. Griekenland.

Jurgens onderschrijft de wenselijkheid van een goede werkafspraak tussen de Raad van Europa en de EU. Maar uiteindelijk zal het primaat moeten blijven liggen bij de rechtspraak van het Hof van Straatsburg.